CBV Avocats propose désormais des « Brèves du droit fiscal » ou « Brèves » (cf. notre Actualité), pour présenter notamment une décision récente marquante par semaine, en lien avec son activité, et donc susceptible d’intéresser en particulier ses clients.
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Cette semaine, notre attention se porte sur quatre décisions rendues le même jour par le Conseil d’État, qui se rapportent toutes à un seul et même contentieux et fournissent un enseignement de portée générale sur les modalités du contrôle exercé par le juge administratif lorsque le taux d’une taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) votée par zones est contesté (CE, 8ᵉ ch., 8 avril 2026, SCI Montaigne, n° 501546 ; n° 501548 ; n° 501549 ; n° 501550).
Pour rappel, le contentieux relatif à la TEOM s’est largement structuré ces dernières années autour de la question, d’apparence simple, mais qui n’a cessé de se complexifier, du caractère manifestement disproportionné du produit attendu de la taxe par rapport au montant des dépenses qu’elle a vocation à couvrir (CE, 31 mars 2014, Min. c/ Sté Auchan France, n°s 368111, 368123, 368124). Notre cabinet en a tracé les principales lignes dans deux publications antérieures : un compte-rendu détaillé du contentieux TEOM publié en mai 2023, rendant compte d’une décision du Conseil d’État du 14 avril 2023 (n° 465403, Société OPPCI Sogecapimmo) dans laquelle CBV Avocats était intervenu devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise aux côtés d’une collectivité territoriale ; et plus récemment, notre Brève n° 13 du 17 décembre 2025 consacrée à une décision du 19 novembre 2025 (n° 487829) par laquelle le Conseil d’État a précisé le périmètre des dépenses pouvant être financées par la TEOM, en particulier au regard des actions du programme local de prévention des déchets ménagers.
La présente affaire vient compléter cet édifice jurisprudentiel par une précision déterminante : lorsque l’EPCI ayant institué la TEOM a, en application du 2 de l’article 1636 B undecies du CGI, voté des taux différenciés par zone, le contrôle de proportionnalité ne peut plus s’opérer uniquement à l’échelle de l’intercommunalité. Le juge doit également, dès lors qu’une contestation circonstanciée est élevée devant lui, vérifier zone par zone que le taux pratiqué n’est pas manifestement disproportionné par rapport au service rendu localement.
I. — Les faits : un zonage communal au sein de la Métropole du Grand Paris
L’établissement public territorial Boucle Nord de Seine (« EPT BNS »), l’un des onze EPT de la Métropole du Grand Paris, regroupe sept communes des Hauts-de-Seine et du Val-d’Oise (Argenteuil, Asnières-sur-Seine, Bois-Colombes, Clichy-la-Garenne, Colombes, Gennevilliers et Villeneuve-la-Garenne). En vertu du 4° du I de l’article L. 5219-5 du CGCT, il exerce de plein droit, en lieu et place de ses communes membres, la compétence en matière de gestion des déchets ménagers et assimilés et, en application du 1° ter du VI de l’article 1379-0 bis du CGI, se trouve substitué à ses communes membres pour l’application des dispositions relatives à la TEOM.
Par une première délibération du 29 septembre 2017, l’EPT s’est substitué, à compter du 1ᵉʳ janvier 2018, à six de ses communes membres (toutes sauf Argenteuil, comprise dans le périmètre d’un syndicat mixte) pour l’institution et la perception de la TEOM. Par une seconde délibération du même jour, il a défini six zones de perception correspondant chacune au territoire d’une de ces six communes, sur le fondement du premier alinéa du 2 de l’article 1636 B undecies du CGI, afin de voter des taux différenciés. C’est ainsi que, par quatre délibérations successives des 29 mars 2018, 26 mars 2019, 5 février 2020 et 25 mars 2021, le conseil de territoire a fixé, dans la zone correspondant à Bois-Colombes, un taux de TEOM de 4,87 %, soit le taux que cette commune avait elle-même voté pour les impositions dues au titre de l’année 2017.
La SCI Montaigne, propriétaire d’un ensemble immobilier de bureaux à Bois-Colombes (avenue de l’Europe et rue du Moulin Bailly), a réclamé chaque année, à compter de 2019, le dégrèvement des cotisations de TEOM mises à sa charge au titre des années 2018 à 2021, pour des montants d’environ 200 000 € par an. Elle invoquait notamment l’illégalité de la délibération du 29 septembre 2017 ayant institué un zonage pour la perception de la TEOM, ainsi que l’illégalité des délibérations annuelles ayant fixé à 4,87 % le taux applicable dans la zone de perception de Bois-Colombes. Par quatre jugements du 10 décembre 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ses demandes en se bornant à constater que, dans chaque budget primitif, le produit attendu de la taxe excédait globalement, sur l’ensemble de l’EPT, les dépenses à couvrir d’un pourcentage somme toute modeste (14,49 % en 2018, 8,83 % en 2019, 6,13 % en 2020 et 3,33 % en 2021), inférieur au seuil jurisprudentiel de 15 %.
II. — La décision du Conseil d’État : un contrôle territorial dédoublé
1. Le cadre légal — la modulation territoriale du taux de la TEOM
Conformément à une jurisprudence ancienne, désormais codifiée à l’article 1636 B undecies du CGI, la commune ou l’EPCI compétent pour instituer la TEOM peut moduler son taux selon deux mécanismes distincts. D’une part, le premier alinéa du 2 autorise la définition de zones de perception sur lesquelles sont votés des taux différents « en vue de proportionner le montant de la taxe à l’importance du service rendu apprécié en fonction des conditions de réalisation du service et de son coût » ; ces dispositions, issues des lois de finances pour 2004 et 2005, consacrent dans la loi la solution dégagée par CE, 28 février 1934, Sieur Chièze, n° 22912. D’autre part, le second alinéa du 2 du même article permet à la commune ou à l’EPCI, pour une période ne pouvant excéder dix ans, de voter des taux différents sur son périmètre, indépendamment de l’importance du service rendu, afin de limiter les hausses de cotisations liées à l’harmonisation du mode de financement (mécanisme dit de « lissage »).
Ces deux mécanismes ne se confondent pas. Le zonage suppose et exige une différenciation objective du service rendu d’une zone à l’autre ; le lissage, à l’inverse, est un dispositif transitoire d’atterrissage tarifaire, qui s’affranchit de cette exigence mais est borné dans le temps.
2. L’office du juge — un double contrôle, global et zonal
Le Conseil d’État juge, dans des termes identiques pour chacune des quatre années en litige, qu’en se bornant, alors qu’était contesté devant lui le taux de la taxe appliqué dans la zone correspondant au territoire de la commune de Bois-Colombes au regard des conditions de réalisation du service de collecte et de traitement des déchets ménagers sur ce territoire et de son coût, à apprécier globalement le caractère proportionné, par rapport au coût du service, du produit attendu de cette taxe sur l’ensemble des zones des six communes sur lesquelles l’EPT Boucle Nord de Seine l’a instituée, le magistrat désigné a insuffisamment motivé son jugement et commis une erreur de droit. Les quatre jugements sont annulés et les affaires renvoyées au tribunal administratif de Cergy-Pontoise.
La solution est limpide : dès lors que l’EPCI a, en application du premier alinéa du 2 de l’article 1636 B undecies, choisi de moduler le taux de la TEOM par zones, le juge ne peut plus se contenter du contrôle agrégé qui prévalait sous l’empire d’un taux unique. Le contrôle de la disproportion manifeste s’opère désormais à deux niveaux : (i) au niveau de l’EPCI, le produit attendu de la taxe sur l’ensemble des zones ne doit pas être manifestement disproportionné par rapport au coût global du service, déduction faite des recettes non fiscales affectées ; (ii) au niveau de chaque zone utilement contestée, le taux voté ne doit pas être manifestement disproportionné par rapport au coût du service effectivement rendu aux habitants de cette zone.
3. L’éclairage des conclusions du rapporteur public
Les conclusions de Monsieur Romain Victor, rapporteur public, prolongent considérablement la portée de la décision. Le rapporteur public observe d’abord que la TEOM se trouve à la croisée de deux logiques : imposition de toute nature à laquelle tout redevable desservi est assujetti, indépendamment de l’usage qu’il fait du service, mais aussi « vraie taxe » dont la finalité exclusive est de couvrir les dépenses du service public d’enlèvement et de traitement des déchets ; c’est précisément cette double nature qui justifie historiquement la faculté de moduler les taux en fonction du service rendu, depuis la décision Sieur Chièze de 1934.
Mais l’enseignement le plus saillant des conclusions tient à l’analyse des motifs réels du zonage litigieux. Le rapporteur public relève en effet que les motifs avancés par l’EPT pour justifier la différenciation des taux entre les six communes — fréquence des collectes, diversité des véhicules et matériels utilisés, nombre d’agents mobilisés — étaient « particulièrement flous » et « stéréotypés », et qu’aucune différence objective de service rendu n’était documentée. Il ressort en effet du compte-rendu de la séance du conseil de territoire du 29 septembre 2017 que le choix de taux différenciés répondait, en réalité, à un unique objectif : « tout simplement se donner du temps pour avoir une convergence de projet » et conserver provisoirement les taux antérieurement votés par chaque commune. Le rapporteur public en déduit que le zonage avait été utilisé « à la manière d’une clause de gel des taux », dans l’attente d’une convergence qui devait nécessairement résulter de l’expiration des marchés publics conclus séparément par chacune des communes membres avant leur intégration dans l’EPT. L’EPT s’était ainsi inscrit « artificiellement » dans le cadre du premier alinéa du 2 de l’article 1636 B undecies, et le tribunal administratif a, à son avis, dénaturé les pièces du dossier et commis une erreur de droit en jugeant que le zonage avait été légalement décidé en vue de proportionner le montant de la taxe à l’importance du service rendu.
Le rapporteur public observe toutefois que, ce que l’EPT a décidé en s’appuyant sur les dispositions du premier alinéa du 2 de l’article 1636 B undecies, il aurait aussi bien pu le décider sur le fondement du second alinéa du même article — c’est-à-dire en mobilisant le mécanisme de lissage, lequel s’affranchit de toute exigence de différenciation du service rendu, à condition de demeurer dans la limite de dix ans et de viser à limiter les hausses de cotisations liées à l’harmonisation du mode de financement. Une substitution de motifs au stade de la cassation aurait ainsi été envisageable. La décision retient toutefois un autre fondement pour censurer les jugements, fondé sur l’insuffisance de motivation et l’erreur de droit tirées de l’absence de contrôle zonal, ce qui préserve toute leur portée à ces enseignements de principe.
4. Un contrôle qui s’articule avec l’exigence — désormais classique — d’un calcul rigoureux des dépenses à couvrir
Le rapporteur public souligne enfin que la contestation portée devant le premier juge ne se limitait pas à la critique du zonage : la SCI Montaigne avait également mis en cause, de manière circonstanciée, le périmètre des dépenses prises en compte par l’EPT pour apprécier la proportionnalité du produit de la taxe — « charges à caractère général » d’un montant total significatif (autres matières et fournitures, études et recherches, honoraires, publications, remboursement de frais aux communes, autres contributions, locations mobilières, maintenance, subventions de fonctionnement à divers organismes, etc.) dont elle considérait qu’elles n’étaient pas directement exposées pour le service de collecte et de traitement des déchets ménagers. Or le jugement, qui se contentait de reprendre les chiffres bruts du budget primitif, ne comportait aucune réponse à ces critiques.
Sur ce volet, la décision s’inscrit dans la droite ligne de CE, 22 octobre 2021, CANOL c/ Métropole de Lyon, n° 434900, qui a fixé le cadre du contrôle des dépenses indirectes prises en compte au moyen d’une comptabilité analytique, et de notre Brève n° 13 du 17 décembre 2025 relative à la décision du Conseil d’État du 19 novembre 2025 (n° 487829), qui a précisé que les dépenses résultant de la mise en œuvre des actions du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés n’ont vocation à être financées par la TEOM que si elles sont exposées pour la collecte ou le traitement de ces déchets — excluant ainsi le financement, par cette taxe, des actions de sensibilisation, de lutte contre le gaspillage alimentaire ou d’augmentation de la durée de vie des produits.
III. — Portée pratique : les points de vigilance pour les collectivités et les contribuables
• Le contrôle de la disproportion devient territorialement dédoublé. Pour les EPCI ayant institué la TEOM par zones, la sécurité juridique des taux votés ne s’apprécie plus uniquement à l’échelle globale ; elle se joue aussi, et désormais surtout, au niveau de chaque zone. Une marge globale confortable au regard du seuil jurisprudentiel des 15 % ne saurait suffire si, dans une zone donnée, le taux apparaît manifestement disproportionné par rapport au coût du service qui y est rendu. Il appartient donc aux collectivités de documenter, zone par zone, la corrélation entre le taux pratiqué et le coût du service local.
• La motivation du zonage doit être objective et vérifiable. Les délibérations instituant un zonage doivent reposer sur des constats précis, étayés et documentés portant sur les différences objectives de service rendu d’une zone à l’autre (fréquence et mode de collecte, nature et coût des équipements et matériels, configuration géographique, etc.). Un zonage de pure circonstance, dont l’unique finalité serait de maintenir transitoirement les taux antérieurs, est exposé à un fort risque de censure pour artificialité, ainsi que l’illustrent les conclusions du rapporteur public.
• Le bon mécanisme pour une harmonisation tarifaire transitoire est le lissage, non le zonage. Lorsque l’objectif réel poursuivi par l’EPCI consiste à organiser, sur une période transitoire et à l’occasion d’une harmonisation territoriale (création ou élargissement d’un EPCI, intégration de nouvelles communes), une convergence progressive des taux antérieurement pratiqués, il convient de mobiliser le mécanisme de lissage du second alinéa du 2 de l’article 1636 B undecies — qui est borné dans le temps (dix ans maximum) mais s’affranchit, par construction, de toute exigence de différenciation du service rendu.
• Le périmètre des dépenses à couvrir demeure un terrain de contentieux à part entière. La présente affaire rappelle, en filigrane, l’importance du contrôle rigoureux des dépenses prises en compte par les collectivités pour démontrer la proportionnalité du produit attendu de la taxe — qu’il s’agisse de l’exclusion des charges étrangères au service, du recours à une comptabilité analytique pour la prise en compte des dépenses indirectes (CE, Métropole de Lyon, préc.) ou de la nature des actions du programme local de prévention (notre Brève n° 13, préc.).
• Une jurisprudence à suivre. Les affaires étant renvoyées au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, c’est désormais au juge du fond qu’il appartiendra de procéder, pour chacune des quatre années en litige, à ce double contrôle de disproportion — global et zonal — éclairé, le cas échéant, par les développements substantiels des conclusions du rapporteur public sur la qualification du zonage litigieux. Notre cabinet, qui a contribué à fixer les contours de plusieurs des règles applicables (cf. notre compte-rendu de mai 2023 et notre Brève n° 13), suivra avec attention ces développements et se tient à la disposition des collectivités et des contribuables concernés pour les accompagner.
Espérant que cet éclairage vous ait été profitable, toute l’équipe de CBV Avocats vous souhaite une excellente semaine.